Elemen struktural mencakup kebijakan dalam bentuk peraturan tertulis dan pernyataan komitmen, struktur organisasi dan penyediaan sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan sistem.
Peraturan dan pernyataan komitmen
Tujuan peraturan whistleblowing
Tujuan peraturan perundang-undangan mengenai whistleblowing ditujukan untuk melindungi kepentingan negara dan masyarakat. Sedangkan untuk tingkat organisasi, tujuan peraturan intern organisasi adalah untuk mendukung efektivitas pengendalian intern. Selain memuat tugas dan tanggung jawab seluruh pihak yang relevan, struktur organisasi, prosedur, mekanisme serta hak dan kewajiban (lihat Kotak 6), peraturan mengenai whistleblowing hendaknya memuat hal-hal pokok sebagai berikut:
- Penegasan apakah whistleblowing dimaksudkan sebagai hak, kewajiban moral atau kewajiban hukum;
- Ruang lingkup obyek whistleblowing;
- Ruang lingkup individu yang dapat dikategorikan sebagai whistleblower;
- Mewajibkan setiap informasi whistleblowing yang masuk dalam sistem dianalisis, diinvestigasi, diaudit atau bentuk-bentuk tindaklanjut lainnya secara memadai;
- Melidungi whistleblower dari retaliasi agar terhindar dari bahaya yang merugikan dirinya dan pihak lain akibat ber-whistleblowing;
- Perlindungan dari retaliasi, dan
- Penghargaan.
Kebijakan whistleblowing yang akan diambil tentunya perlu dikaji terlebih dahulu melalui penelitian dan penilaian risiko dengan metode yang tepat sebelum ditetapkan dalam peraturan tertulis.
Whistleblowing dalam peraturan organisasi: Hak, kewajiban moral atau kewajiban hukum?
Perumusan definisi whistleblowing dalam peraturan organisasi sebagai hak atau kewajiban sangat penting karena definisi tersebut berfungsi sebagai standar penilaian whistleblowing yang etis dan yang tak etis. Secara konseptual, whistleblowing dapat dibagi menjadi tiga kategori yaitu sebagai hak, kewajiban hukum dan pertimbangan moral (lihat Diagram 1). Sebagai hak, individu ber-whistleblowing karena adanya kekuasaan untuk ber-whistleblowing berdasarkan peraturan. Apabila tidak dilaksanakan, tidak ada konsekuensi bagi individu tersebut. Sebagai kewajiban hukum, whistleblowing harus dilaksanakan, menjadi keharusan dan pegawai bertanggung jawab untuk melakukannya. Individu yang tidak melaksanakannya dapat dikenakan hukuman. Konsep whistleblowing sebagai keputusan etis dan perilaku pro-sosial organisasional mengkategorikan whistleblowing sebagai pilihan yaitu perbuatan yang secara moral tidak diharuskan (morally not required), perbuatan yang diperbolehkan (morally permitted), perbuatan yang diharuskan (morally required), dan perbuatan yang terpuji (morally praiseworthy).
Di lingkungan instansi pemerintah di Indonesia, beberapa peraturan mengenai whistleblowing (atau istilah lain yang sepadan, misalnya pelaporan pelanggaran, pengaduan atau pengaduan internal), menjadikan whistleblowing sebagai kewajiban hukum. Pegawai diwajibkan melaporkan terjadinya pelanggaran kepada pejabat yang berwenang yaitu pimpinan instansi, pimpinan unit kerja, unit audit internal atau unit yang dibentuk khusus (misalnya: unit kepatuhan internal). Namun demikian, pada umumnya, kewajiban tersebut tidak diikuti dengan sanksi kepada pegawai yang tidak melaksanakan kewajiban tersebut.
Disisi lain, beberapa peraturan menteri/kepala badan memandang whistleblowing bukan kewajiban melainkan sebagai perbuatan yang “dapat dilakukan”. Dalam hal ini, pegawai diberikan “kebebasan” untuk memilih ber-whistleblowing atau tidak berdasarkan pertimbangan moralnya sendiri. Peraturan tersebut lebih mengarah pada upaya mendorong pegawai untuk bertanggung jawab menjaga profesionalitas dan integritas dengan melakukan whistleblowing. Beberapa peraturan mengenai whistleblowing di lingkungan korporasi juga memandang perilaku whistleblowing bukan sebagai kewajiban hukum. Perilaku whistleblowing lebih diarahkan sebagai perwujudan dari tanggung jawab atas kesadaran pribadi ataupun professional untuk menjaga kepentingan publik atau kepentingan organisasi. KNKG (2008) menyarankan whistleblowing sebagai kewajiban moral dan bukan kewajiban hukum. Kotak 7 menyajikan beberapa peraturan yang mencantumkan whistleblowing sebagai hak atau kewajiban.
Penelitian terhadap kebijakan whistleblowing di korporasi di Eropa juga menggunakan pendekatan yang variatif. Terdapat peraturan yang menyebutkan bahwa pegawai “harus” ber-whistleblowing karena perbuatan tersebut merupakan kewajiban (must) atau karena ber-whistleblowing adalah perbuatan yang baik dan benar (should). Pendekatan lain yang lebih lunak antara lain menggunakan kata “pegawai hendaknya” atau “pegawai diharapkan untuk” ber-whistleblowing (are expected to). Pendekatan whistleblowing sebagai tanggung jawab moral dan bukan sebagai kewajiban hukum diwujudkan dengan penggunaan frase “pegawai didorong untuk melaporkan” (encourage) atau “pegawai dipersilakan untuk melaporkan” (please report). Frase “dapat” (can, may) juga digunakan untuk menunjukkan netralitas perilaku whistleblowing (Hassin et.al., 2007). Kebijakan yang akan diambil tentunya perlu disesuaikan dengan hasil penilaian risiko di masing – masing organisasi.
Pernyataan komitmen tertulis
Untuk menunjukkan komitmen, seluruh pegawai dapat menandatangani pernyataan komitmen tertulis untuk melaksanakan peraturan whistleblowing ini baik secara terpisah maupun menjadi bagian dari pakta integritas atau pernyataan ketaatan terhadap pedoman etika korporasi atau semacamnya (KNKG, 2008). Di Indonesia, dimana belum terdapat payung hukum yang memadai untuk whistleblower yang belum berstatus pelapor atau saksi, pernyataan komitmen tersebut menjadi bagian dari instrumen preventif dan represif penegakan kepatuhan internal di organisasi.
Ruang lingkup obyek whistleblowing
Sebagai saluran alternatif, sistem whistleblowing perlu dibuka seluas-luasnya bagi semua jenis indikasi pelanggaran dalam organisasi. Pada hakekatnya pegawai akan menggunakan sistem ini karena saluran informasi dan komunikasi normal gagal. Dengan demikian, informasi mengenai pelanggaran yang semula dianggap kecil (atau bahkan dianggap pelanggaran yang biasa terjadi) dapat mengindikasikan adanya kelemahan pengendalian intern yang lebih serius. Whistleblowing mengenai pegawai yang menggunakan printer milik kantor untuk kepentingan pribadi mungkin dianggap remeh namun hal tersebut berarti inefisiensi dan inefektivitas jam kerja dan sumber daya organisasi. Hal ini mengindikasikan pula kelemahan pengendalian yang lain misalnya kelemahan otorisasi penggunaan peralatan kantor.
Pegawai yang masih sempat melakukan kegiatan pribadi juga menunjukkan adanyan kelalaian atasan langsung dalam mengawasi bawahannya, beban kerja yang tidak merata atau kesalahan penempatan pegawai dan lain sebagainya. Nilai informasi whistleblowing ini hanya dapat diketahui setelah dilakukan pemeriksaan atau audit. Secara konseptual, saluran whistleblowing menerima semua jenis pelanggaran dan pengelola sistem whistleblowing yang bertugas untuk memilahnya berdasarkan risiko yang melekat di informasi tersebut.
Dalam penelitian mengenai whistleblowing yang dilakukan oleh U.S Merit System Protection Board, obyek whistleblowing dijabarkan dalam tiga kategori: kecurangan (fraud), pemborosan (waste) dan mismanajemen (MSPB, 1981) dan kemudian dirinci menjadi sepuluh jenis tindakan (lihat Tabel 1). Hasil penelitian di Eropa juga menunjukkan keragaman dalam perumusan perbuatan pelanggaran di setiap organisasi.
Penetapan ruang lingkup tersebut harus didasarkan pada hasil penilaian risiko di masing-masing organisasi dengan pertimbangan untuk menjaga sistem tetap dalam konteks organisasi, menjaga pengendalian intern tetap efisien serta memberikan sinyal kepada pegawai mengenai jenis pelanggaran mana yang menjadi prioritas organisasi. Penetapan ruang lingkup ini juga dapat mendorong pegawai menggunakan penilaian etisnya dalam situasi whistleblowing.
Kotak 8 menyajikan obyek – obyek whistleblowing yang ada di beberapa peraturan mengenai whistleblowing di instansi pemerintah dan BUMN.
Ruang lingkup individu yang dapat dikategorikan sebagai whistleblower
Mengacu pada diskusi mengenai definisi whistleblower dalam arti luas dan dalam arti sempit, peraturan mengenai whistleblowing perlu memuat batasan ruang lingkup individu yang dapat dikategorikan sebagai whistleblower. Hal ini bertujuan agar sistem whistleblowing tetap dalam konteks saluran yang terpisah dan digunakan sebagai alternatif apabila saluran normal gagal atau tidak efektif. Secara konseptual, whistleblower adalah anggota organisasi dan mantan anggota organisasi, namun secara operasional, whistleblower dapat mencakup atau mengecualikan beberapa kategori, misalnya:
- Pelamar pekerjaan;
- Calon pegawai;
- Pegawai magang;
- Pegawai tidak tetap;
- Pegawai dari kontraktor yang bekerja di organisasi, misalnya: petugas kebersihan, petugas pengamanan, pekerja konstruksi, dan
- Profesional yang bekerja di organisasi, misalnya: konsultan hukum dan konsultan pajak.
Penetapan ruang lingkup whistleblower ini perlu didasarkan pada penilaian risiko di masing-masing organisasi. Ruang lingkup yang terlalu sempit akan mempersempit kesempatan mendapatkan informasi dari berbagai pihak, sedangkan ruang lingkup yang terlalu luas dapat mengakibatkan sistem ini akan tidak berbeda dengan saluran informasi dan komunikasi normal. Tanpa batasan yang tepat, sistem whistleblowing akan kehilangan karakteristiknya dan dapat menjadi layaknya saluran pengaduan masyarakat atau saluran pengaduan pelanggan..