Artilkel sebelumnya telah membahasa adanya definisi whistleblowing dalam arti luas dan definisi yang restriktif. Berbagai definisi yang telah disajikan sebelumnya memuat empat elemen yang terkandung dalam perilaku whistleblowing yaitu:
- Tindakan pengungkapan;
- Aktor (whistleblower);
- Saluran whistleblowing / pihak penerima informasi whistleblowing, dan
- Obyek whistleblowing.
Masing-masing elemen tersebut diuraikan berikut ini.
Tindakan pengungkapan
Terdapat dua posisi ekstrem whistleblower dalam organisasi. Di satu sisi, whistleblower dianggap sebagai pengkhianat dan di sisi lain dianggap sebagai pahlawan. Whistleblowing mungkin bermotifkan pembalasan dendam, mengharapkan penghargaan finansial atau bermotifkan kepentingan pribadi lainnya sehingga dipandang sebagai perbuatan negatif. Whistleblowing dapat juga dilakukan secara altruitis dan tanpa pamrih sehingga dipandang sebagai perbuatan positif dan dianggap sebagai pahlawan (Miethe, 1999; Brenkert, 2010). Whistleblower dapat diberi label sebagai pegawai tak loyal atau sebaliknya disebut warga negara pemberani, penegak moral dan pelindung kepentingan publik.
Namun, ditengah kesadaran yang semakin tinggi mengenai pentingnya whistleblowing, terdapat juga upaya untuk mempromosikan kebijakan anti-whistleblowing dengan mengemukakan pendapat bahwa whistleblowing dapat menciptakan suasana curiga, menciptakan konflik dan merusak harmoni organisasi serta mengganggu kepentingan bisnis (Vinten, 1994). Whistleblower juga mungkin dianggap sebagai pegawai yang dikirm oleh pimpinan organisasi untuk memata-matai pegawai lain (Dworkin, 2002). Selain itu, whistleblowing juga disebut sebagai taktik pegawai yang tidak kompeten yang merasa terzolimi atau merasa menjadi korban dari kebijakan atasannya (Grant, 2002).
Dua posisi ekstrem ini dapat dianalisis dari perspektif whistleblowing sebagai perilaku yang menyimpang dari norma kelompok. Penyimpangan dari norma kelompok dapat bersifat destruktif, negatif, tidak diharapkan dan merugikan seperti misalnya bermalas-malasan. Namun, penyimpangan dari norma kelompok dapat pula bersifat konstruktif, positif, diharapkan dan bermanfaat seperti misalnya berkonstribusi signifikan terhadap pencapaian kinerja organisasi atau berinovasi menemukan metode baru pemecahan masalah (Vadera, et al., 2013).
Untuk menilai apakah suatu perilaku yang menyimpang bersifat destruktif atau konstruktif, standar yang digunakan bukan standar organisasional ataupun standar hukum. Standar yang digunakan adalah norma agung (hypernorms) yaitu nilai dan kepercayaan yang dipegang secara global yang menjadi pedoman perilaku dan tindakan dan penilaian baik – buruk perilaku tersebut di berbagai situasi (Warren, 2003; Kluckhohn dan Strodtbeck, 1961; Rokeach, 1973 dalam Stam, et al., 2014).
Dibandingkan dengan standar organisasional ataupun standar legal, norma agung bersifat inklusif dan pluralistis. Norma agung bersifat inklusif karena norma tersebut melampaui nilai budaya. Norma agung diterima oleh masyarakat dengan berbagai latar belakang budaya. Norma agung bersifat pluralistik karena mengandung berbagai pendekatan teori-teori etik yang diterima secara global. Pendekatan teori-teori etik tersebut mencakup baik konsep etis yang sederhana seperti perintah dan larangan (misalnya: jangan mencuri) maupun konsep etis yang kompleks (misalnya: kebebasan berpendapat) (Warren, 2003).
Whistleblowing merupakan perilaku yang “menyimpang” dari norma kelompok namun bermanfaat bagi organisasi sehingga dapat dikategorikan sebagai penyimpangan konstruktif.
Sebagaimana tergambar pada Diagram 1, terdapat empat kategori dalam tipologi penyimpangan perilaku: penyimpangan konstruktif, penyimpangan destruktif, kepatuhan konstruktif dan kepatuhan destruktif. Perilaku yang berada diluar norma referensi kelompok maupun diluar norma agung merupakan penyimpangan destruktif. Perilaku yang berada dalam norma kelompok namun di luar norma agung disebut sebagai kepatuhan destruktif Perilaku yang berada di dalam kedua norma tersebut disebut kepatuhan konstruktif sedangkan perilaku yang menyimpang dari norma referensi kelompok namun seseuai dengan norma agung disebut sebagai penyimpangan konstruktif.
Whistleblowing merupakan salah satu perilaku yang “menyimpang” dari norma kelompok namun bermanfaat bagi organisasi sehingga dapat dikategorikan sebagai penyimpangan konstruktif. Namun demikian, tidak seluruh jenis perbuatan whistleblowing merupakan penyimpangan konstruktif. Untuk dapat dikategorikan sebagai penyimpangan konstruktif, tindakan whistleblowing haruslah dilakukan secara sukarela dan dengan maksud baik. Whistleblowing eksternal dengan maksud untuk membalas dendam atau mendapatkan keuntungan finansial atau motif lain selain untuk melindungi kepentingan publik, kepentingan pegawai atau kepentingan investor mungkin tidak dapat disebut sebagai penyimpangan konstruktif (Vadera et al. 2013; Vadera et al., 2009).
Aktor: Whistleblower
Di banyak definisi, anggota organisasi yang masih aktif atau yang telah berstatus mantan diklasifikasikan sebagai whistleblower. Namun, berbagai definisi whistleblowing menunjukkan adanya berbagai penekanan yang mengindikasikan bahwa whistleblower bukan sekedar anggota organisasi. Definisi restriktif menekankan bahwa whistleblower mempunyai akses istimewa kepada informasi organisasi (Jubb, 1999) sedangkan Brenkert (2010) menekankan bahwa informasi tersebut bersifat rahasia atau pribadi. Dia juga berpendapat bahwa whistleblower harus terikat dengan norma-norma kerahasiaan, privasi, dan loyalitas yang merupakan bagian dari pengelolaan organisasi.
Hasil analisis peraturan mengenai whistleblowing di berbagai institusi di Eropa, Price Waterhouse Coopers (2011) menyimpulkan betapa pentingnya mengembangkan kriteria yang jelas mengenai whistleblower yang sejati dan tulen. Pegawai magang, pegawai tidak tetap dan kontraktor perlu ditetapkan untuk dapat atau tidak dapat dikategorikan sebagai whistleblower.
Whistleblowing dapat pula dipandang sebagai wirausaha institusional yaitu seseorang yang secara aktif menggunakan sumber daya yang tersedia baginya untuk menumbuhkembangkan praktek-praktek anti-korupsi dengan berupaya mengkoreksi pelanggaran yang terjadi walaupun tidak mempunyai kewenangan langsung untuk melakukannya (Miceli & Near, 1992; Misangyi et al., 2008). Dengan keterbatasan kapabilitas yang ada pada dirinya, whistleblower mengatasi rasa skeptis dan meyakinkan pegawai lain untuk mempercayai manfaat dari tindakan whistleblowing-nya.
Mengacu pada konsep ini, seorang atasan yang menyampaikan informasi mengenai pelanggaran yang dilakukan oleh bawahannya tidak dapat dianggap sebagai perbuatan whistleblowing. Tidak terdapat dilemma etis dan tidak terdapat unsur keterbatasan kewenangan ataupun kapabilitas untuk mencegah atau menanggulangi pelanggaran yang terjadi. Atasan bahkan mempunyai tanggung jawab dan kewajiban untuk mencegah atau menanggulangi pelanggaran yang terjadi di lingkungan tanggung jawabnya.
Whistleblowing Sebagai Tanggung Jawab Jabatan
Terdapat pendapat bahwa pegawai yang peran dan tanggung jawabnya mencakup pelaporan pelanggaran seperti pejabat pengendali mutu, petugas keamanan atau auditor intern tidak dapat dianggap sebagai whistleblower kecuali mereka menyampaikan informasi di luar saluran yang ditetapkan (Miethe, 1999). Jika pelaporan terjadi secara internal, pegawai tersebut tidak dapat dianggap sebagai whistleblower karena mereka memang mempunyai peran dan tanggung jawab dalam jabatannya sehingga mereka tidak mengalami penentangan (antagonism) dan pengutukan seperti jika whistleblowing dilakukan oleh pegawai yang uraian jabatannya tidak mencakup kewenangan pelaporan pelanggaran. Namun, Miceli, et al. (2008) berpendapat bahwa jika whistleblowing tercakup dalam uraian jabatan seseorang, maka whistleblowing akan menjadi lebih efektif karena pimpinan organisasi yang rasional tentunya mendukung tindakan tersebut.
Mengenai whistleblowing dalam jabatan, auditor internal, misalnya dapat disebut sebagai whistleblower istimewa. Auditor internal merupakan whistleblower yang 1) mempunyai kewenangan mengakses dan mengumpulkan, mengevaluasi dan mengkomunikasikan informasi, 2) mempunyai kapabilitas untuk mengidentifikasi adanya pelanggaran, dan 3) mempunyai kapabilitas untuk menentukan tingkat keseriusan suatu pelanggaran. Auditor internal mempunyai tugas dan tanggung jawab untuk “meniup peluit” dan tanggung jawab jabatan itu merupakan amanah. Walaupun demikian, auditor internal tidak berarti tidak mengalami konflik nilai, kewajiban ataupu konflik loyalitas. Auditor internal mengalami konflik tersebut dan juga harus melalui proses menimbang-nimbang antara biaya dengan manfaat dari ber-whistleblowing sebagaimana pegawai lain.
Saluran Whistleblowing Internal dan Eksternal
Penerima informasi whistleblowing harus merupakan individu atau unit organisasi yang mampu menghentikan dan mencegah pelanggaran secara langsung maupun tidak langsung (Brenkert, 2010) atau mempunyai kewenangan dan mampu bertindak untuk mengatasi pelanggaran (Jubb, 1999; Near & Miceli, 1985). Terdapat pendapat bahwa suatu perbuatan pengungkapan informasi disebut sebagai whistleblowing hanya ketika terjadi dilema etis dalam proses pengungkapan tersebut dan dilema etis tersebut lebih mungkin terjadi apabila informasinya dipublikasikan. Hal ini berarti penyampaian informasi secara intern organisasi tidak dapat dikategorikan sebagai whistleblowing (Jubb, 1999).
Pengungkapan melalui saluran intern baik dilakukan sebagai bagian maupun bukan bagian dari kewenangan yang dimiliki mungkin melanggar nilai loyalitas terhadap rekan kerja atau atasan namun hal tersebut tidak dianggap sebagai whistleblowing karena tidak terjadi dilema etis yang krusial.
Dilema etis tidak terjadi dalam whistleblowing internal karena tidak ada pelanggaran terhadap azas kepercayaan organisasi kepada pegawainya. Pelanggaran terhadap kerahasiaan informasi atau privasi juga tidak terjadi. Argumen ini didasari pendapat bahwa whistleblowing dan pelaporan formal adalah dua fenomena yang berbeda. Whistleblowing merupakan perbuatan di luar kewajiban sedangkan pelaporan formal adalah bagian dari kewajiban seseorang yang dilakukan untuk mematuhi prosedur. Whistleblowing adalah pengungkapan yang ditujukan kepada masyarakat luas (Jubb, 1999; Johnson, 2002; MacNab, et al., 2007).
Sebaliknya, terdapat pendapat bahwa bahwa seseorang yang menyampaikan laporan melalui saluran internal secara berjenjang bukanlah sekedar mengikuti standar prosedur baku atau sekedar memenuhi kewajiban dan tanggung jawabnya. Seseorang yang menyampaikan informasi secara internal dapat dikategorikan sebagai whistleblower karena situasi whistleblowing dapat terjadi ketika penerima informasi whistleblowing tidak menindaklanjutinya dengan mencegah atau menghentikannya. Tindakan pengungkapan baik melalui saluran internal maupun eksternal dapat mengandung elemen-elemen whistleblowing yang sama yaitu elemen perbedaan pendapat, elemen penyampaian tuduhan akan adanya penyimpangan dan elemen pelanggaran loyalitas terhadap organisasi (Brenkert, 2010).
Analisis terhadap kebijakan whistleblowing di Eropa (Hassink et al., 2007) dan Australia (Donkin et al., 2008) menunjukkan adanya berbagai jenis saluran yaitu pejabat atau unit organisasi tertentu. Saluran whistleblowing tersebut pada umumnya terbagi menjadi tiga kategori: internal, eksternal dan kombinasi keduanya (lihat Tabel 1).
Whistleblowing juga dapat dipandang sebagai penyampaian informasi secara berjenjang dimana saluran internal harus digunakan terlebih dahulu sebelum dilakukan pengungkapan secara eksternal. Pengungkapan ke media menjadi tindakan yang terakhir. Whistleblowing langsung kepada media dapat dilakukan untuk kasus yang membahayakan publik yang serius secara langsung dan bersifat darurat dan segera terjadi (Vandekerckhove, 2006).
Obyek Whistleblowing: Pelanggaran dan Korupsi Organisasional
Obyek whistleblowing adalah tindakan, perbuatan, kebijakan, kondisi atau situasi spesifik yang teramati oleh seorang whistleblower potensial. Dalam konteks organisasi, obyek whistleblowing dapat dirumuskan dalam istilah perilaku tidak profesional atau penyimpangan (Miethe, 1999), pelanggaran (Miceli, et al, 2008) atau permasalahan moral (Martin, 1996). Pelanggaran sebagai obyek whistleblowing dapat berupa pelanggaran hukum, pelanggaran moral maupun pelanggaran terhadap batas kewenangan yang diamanahkan. Istilah pelanggaran ini secara konspetual dapat tumpang-tindih dengan, misalnya, istilah kejahatan kerah putih, kejahatan korporasi atau penyimpangan korporasi (Miceli, et.al., 2008).
Beberapa istilah lain yang dapat digunakan untuk menggambarkan obyek whistleblowing antara lain perbuatan tidak etis, pemborosan, inefisiensi, kelalaian, pembiaran, kejahatan dan penyalahgunaan kewenangan. Dengan menyadari bahwa istilah-istilah tersebut mewakili konsep yang unik, namun untuk praktisnya, berbagai istilah tersebut dapat dirangkum dalam satu istilah yaitu pelanggaran. Pelanggaran mencerminkan perbuatan yang menyalahi norma, hukum, peraturan, prosedur kode etik, aturan perilaku, tujuan organisasi dan instrumen pengendalian perilaku individu maupun perilaku organisasi lainnya.
Pelanggaran di organisasi dapat dibagi menjadi dua jenis: pelanggaran yang merugikan organisasi secara keseluruhan dan pelanggaran yang merugikan individu dalam organisasi. (Miethe, 1999, Rehg, et al. 2008). Untuk konteks Indonesia yang sedang berupaya memberantas korupsi, berbagai jenis pelanggaran tersebut dapat ditajamkan dalam satu konstruk yaitu korupsi organisasional. Memandang korupsi dari persepktif organisasi menjadi penting karena organisasi adalah unit dimana akar dari praktek korupsi berada. Organisasi merupakan bagian dari masalah dan bagian dari sebab mengapa korupsi sulit untuk diberantas. Organisasi juga merupakan suatu jendela dimana kita bisa melihat “pemandangan” korupsi di masyarakat luas. Selain itu, korupsi organisasional juga mencakup baik perilaku individu yang korup maupun perilaku organisasi yang korup (Luo, 2004).
Definisi korupsi sangat beragam dan mencakup bidang ilmu politik, ekonomi maupun sosial. Beberapa definisi korupsi menekankan pada aspek perilaku, misalnya Nye (1967) dan Klitgaard (1991) yang mendefinisikan korupsi sebagai perilaku pejabat publik yang menyimpang dari kewajiban formal atau pejabat publik yang meletakkan kepentingan pribadi lebih tinggi dari kepentingan publik. Korupsi organisasional didefinisikan sebagai pertukaran sumber daya organisasi secara melanggar hukum atau tidak sesuai kewenangan yang diamanahkan. Korupsi organisasional dilakukan oleh pejabat atau pegawai di berbagai jenjang, atas nama organisasi, untuk tujuan-tujuan pribadi dan dilakukan dengan mengabaikan tanggung jawab kolektifnya terhadap publik (Luo, 2004). Istilah korupsi organisasional mungkin juga tumpang tindih dengan berbagai kejahatan yang terjadi di organisasi seperti kejahatan kerah putih, kejahatan korporasi dan penyimpangan perilaku organisasional.
Dilihat dari pihak yang mendapatkan keuntungan, korupsi organisasional terbagi menjadi dua jenis fenomena yang berbeda yaitu Organisasi dengan Individu yang Korup (OIK) dan Organisasi yang Korup (OK). Organisasi dengan Individu yang Korup (OIK) adalah beberapa anggota organisasi dalam jumlah yang signifikan bertindak korup terutama untuk kepentingan pribadinya sedangkan Organisasi yang Korup adalah satu kelompok di dalam organisasi bertindak korup secara kolektif untuk kepentingan organisasi (Pinto, et.al., 2008).
Tingkat Keseriusan Obyek Whistleblowing
Definisi whistleblowing menegaskan bahwa obyek whistleblowing haruslah substantif, serius (Brenkert, 2010) dan bukan hal yang remeh (Jubb 1999). Kriteria perbuatan yang dapat menjadi obyek whistleblowing adalah pelanggaran yang mengancam kepentingan publik (Bok 1980), menyebabkan kerugian yang tidak perlu (Bowie, 1982), berdampak yang tidak diharapkan (Leys & Vandekerchokve, 2014), menyebabkan permasalahan fisik, keuangan maupun psikologis (Skivenes & Trygstad, 2010).
Hakekat pelanggaran dapat secara formal didefinisikan, dirumuskan, dicantumkan dalam peraturan tertulis namun diperlukan sensitivitas etis dari setiap pegawai untuk memanifestasikannya menjadi obyek whistleblowing.
Namun demikian, timbul permasalahan mengenai siapa dan bagaimana menentukan dan mengukur tingkat keseriusan obyek whistleblowing. Sedikit banyak akan terjadi penilaian arbitrari dalam menentukan apakah, misalnya, mencuri alat tulis kantor adalah kejahatan kecil sedangkan membahayakan jiwa pelanggan adalah kejahatan yang sangat serius. Setiap organisasi akan mempunyai daftar obyek whistleblowing yang sangat panjang dan mulai dari kejahatan yang ringan sampai yang terberatyang mungkin menjadi daftar yang tak terbatas (Arszulowicz, 2011). Permasalahan ini dibahas lebih jauh dalam tulisan terpisah.