Whistleblowing merupakan konsep yang diadaptasi dari budaya Barat yang coba diterapkan dalam konteks Indonesia. Kontekstualisasi tersebut tidak mudah karena di budaya yang berbeda, persepsi terhadap whistleblowing akan berbeda-beda pula, pun demikian dengan upaya untuk mendefinisikannya.
Dari suatu konsep atau konstruk menjadi suatu definisi diperlukan proses penelitian, pengujian dan pengujian kembali yang berkelanjutan agar terbentuk definisi yang diterima secara umum. Perumusan definisi yang sesuai dengan kerangka teori dan konteksnya sangat penting dalam perumusan kebijakan. Rumusan dari definisi whistleblowing yang tepat mendorong pembentukan persepsi whistleblowing yang tepat pula. Dengan demikian, sistem whistleblowing yang efektif dapat dibangun dan dikembangkan berdasarkan pada persepsi dan pemahaman yang tepat mengenai konsep tersebut.
Perumusan konsep whistleblowing yang tepat memerlukan pembedaan yang jelas dengan perbuatan pengungkapan informasi lainnya seperti kesaksian, pengaduan, keluhan, remonstrasi, pemata-mataan, pencelaan atau informasi yang disampaikan oleh informan. Selain itu, diperlukan juga pembandingan antara istilah whistleblowing dalam arti restriktif dan dalam arti luas serta pembandingan whistleblowing dengan istilah bell-ringing dan istilah pemukulan kentongan yang berakar dari budaya Indonesia.
Tulisan ini menguraikan pembedaan konsep-konsep tersebut dan menjabarkan berbagai isu definisional untuk menjelaskan elemen perilaku whistleblowing dan perdebatan mengenai kriteria apa yang menjadikan suatu perilaku pengungkapan informasi di kategorikan sebagai whistleblowing. .
Whistleblowing atau perilaku sejenis lainnya dapat mempunyai tujuan yang sama yaitu mendeteksi, mencegah dan menghentikan pelanggaran, korupsi atau bentuk penyimpangan lainnya. Namun elemen, proses dan faktor-faktor yang mempengaruhinya dapat berbeda. Dengan memahami perbedaan tersebut, kita dapat menemukan cara yang lebih tepat untuk merancang dua kebijakan penting yaitu kebijakan perlidungan terhadap whistleblower dan kebijakan untuk menindaklanjuti informasi whistleblowing. Dalam situasi tanpa adanya sistem whistleblowing yang efektif, anggota organisasi (orang dalam) mungkin kurang dapat diharapkan untuk menjalankan peran sebagai pelindung kepentingan publik.
Seseorang yang bukan bagian dari organisasi (orang luar) mungkin menjadi satu-satunya harapan masyarakat untuk mendeteksi dan mencegah korupsi yang sudah terlanjur terstruktur dan sistematis di dalam suatu organisasi.
Konsep whistleblowing
Istilah whistleblower, dikemukakan pertama kali oleh Ralph Nader, seorang advokat, untuk mengganti istilah informan dan pengadu yang berkonotasi negatif. Di budaya Barat, whistleblower mengacu pada perilaku wasit yang menggunakan peluit tanda terjadi pelanggaran. Selain itu, istilah whistleblower juga mengacu ke perilaku polisi yang membunyikan peluit untuk menghentikan kejahatan dan memberitahu rekan kerjanya untuk waspada dan memperingatkan masyarakat sekitarnya terhadap bahaya dari kejahatan yang sedang berlangsung.
Sampai saat ini, istilah whistleblower masih berkonotasi negatif sehingga beberapa kebijakan mengenai whistleblowing berupaya membingkai kembali terminologi whistleblowing menjadi beberapa frase alternatif untuk menghilangkan stigma negatif dari istilah whistleblower seperti pelaporan keprihatinan (concern reporting), menaikkan bendera merah (raising of red flags), berbicaralah (speaking up atau speaking out) (lihat Diagram 1).
Secara literal, whistleblowing berarti meniup peluit. Istilah ini disepadankan dalam bahasa Indonesia secara beragam. Pada umumnya istilah whistleblowing dan whistleblower dipadankan dengan istilah pengaduan (MENPAN, 2012), pengungkapan kecurangan, pengungkapan informasi rahasia (Sulistomo, 2012) dan pengungkapan penyimpangan (KNKG, 2008). Dalam laporan yang diterbitkan oleh Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban, Semendawai, et al. (2011) berpendapat bahwa dua kriteria harus dipenuhi agar seseorang dapat diklasifikasikan sebagai whistleblower.
Kriteria pertama adalah seseorang tersebut harus memberikan informasi kepada otoritas yang dapat mengatasi permasalahan tersebut atau kepada media yang dapat mempublikasikannya.
Kriteria kedua adalah orang yang mengungkapkan informasi mengenai perbuatan salah yang terjadi di suatu organssasi adalah orang ‘dalam’ yaitu orang yang bekerja di organisasi tersebut. Komisi Pemberantasan Korupsi memberi penekanan tambahan yaitu bahwa whistleblower harus mempunyai akses terhadap informasi mengenai terjadinya korupsi yang dilaporkan (KPK, 2014).
Peraturan mengenai whistleblowing yang diterapkan di beberapa organisasi pemerintah memuat berbagai definisi whistleblowing maupun whistleblower. Di sistem whistleblowing yang dikembangkan oleh Kementerian Keuangan, selain pejabat/pegawai Kementerian Keuangan sebagai pihak internal, definisi whistleblower mencakup masyarakat luas pengguna layanan. Kementerian Keuangan sebagai pihak eksternal (Kemenkeu, 2014).
Menurut Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, whistleblower mencakup baik pegawai maupun pihak lain yang mungkin memiliki informasi yang relevan mengenai penyimpangan yang terjadi (MENPAN 2012). Whistleblower juga diterjemahkan sebagai saksi atau orang yang memberikan informasi atau kesaksian mengenai suatu dugaan tindak pidana kepada aparat penegak hukum dalam proses peradilan pidana (Semendawai, et al. 2011).
Pertimbangan untuk memasukkan masyarakat luas dalam definisi whistleblower antara lain adalah bahwa setiap transaksi atau kegiatan instansi pemerintah tidak dapat dilepaskan dari masyarakat luas sebagai rekanan, pelanggan maupun penyedia barang dan jasa (Jasin, 2010; Manao, 2010). Perbedaan pandangan mengenai siapa yang dapat dikategorikan sebagai whistleblower dan perbuatan apa yang dapat dikategorikan sebagai whistleblowing memicu pentingnya:
- Membandingkan konsep whistleblowing dengan konsep pemukulan kentongan di Indonesia dan perbuatan sejenis yang disebut sebagai bell-ringing;
- Menelaah lebih lanjut definisi whistleblowing baik definisi dalam arti luas maupun definisi dalam arti sempit (restriktif).
Pemukulan kentongan, Whistleblowing dan Bell-Ringing
Masyarakat akan mengenali bunyi peringatan tersebut dan waspada akan bahaya yang sedang atau akan segera terjadi.
Berakar dari sarana komunikasi tradisional, kentongan adalah instrumen perkusi terbuat dari kayu atau bambu yang juga digunakan untuk bermain musik maupun sebagai alat peringatan tanda bahaya. Peringatan akan adanya bahaya, bencana alam atau menarik perhatian orang tentang terjadinya kejahatan yang sedang berlangsung dilakukan dengan memukul kentongan. Kentongan dipukul dengan irama tertentu sesuai dengan jenis bahaya yang sedang dihadapi. (lihat Diagram 2).
Dengan memukul kentongan, misalnya, tiga kali pukulan berurutan kemudian berhenti sesaat dan dilanjutkan lagi dengan kali pukulan berurutan dan seterusnya, pemukul kentongan ingin menyampaikan informasi akan adanya bahaya atau risiko kebakaran.
Konsep pemukulan kentongan dapat disepadankan dengan istilah pemukulan lonceng (bell-ringing) yang merupakan budaya Eropa dan Amerika Utara. Istilah bell-ringing lahir karena terdapat pendapat bahwa mengkategorikan orang bukan anggota organisasi sebagai whistleblower kurang sesuai dengan konsep dasar definisi whistleblowing. Terdapat pandangan bahwa whistleblowing adalah perilaku orang dalam (insider) dan terjadi dalam konteks organisasi dimana focus, locus dan pihak – pihak yang terlibat berinteraksi di dalam konteks organisasi. Hal ini memicu adanya istilah lain untuk menggambarkan perilaku ‘whistleblowing’ oleh ‘orang luar’ (outsider) yaitu bell-ringing. Bell-ringing didefinisikan sebagai:
(1) Pengungkapan oleh inidividu yang bukan seorang wartawan atau penerbit (secara umum dilakukan secara sukarela dan atas inisiatif sendiri) informasi mengenai (2) dugaan pelanggaran (perbuatan salah, termasuk kelalaian) dibawah kendali organsasi (3) yang mana orang tersebut bukan anggota organisasi (termasuk bukan mantan anggota dan pelamar kerja) kepada (4) pihak atau entitas yang dipercaya mampu menghentikan perbuatan salah tersebut atau mampu menyebarluaskan informasi tersebut.(Miceli, et al.2014).
Definisi whistleblowing
Definisi whistleblowing berfungsi untuk menghubungkan fenomena whistleblowing yang aktual terjadi dengan ekspresi verbal yang memungkinkan fenomena tersebut dapat diamati, diukur, dinilai dan dianalisis secara sistematis. Berbagai definisi whistleblowing yang telah berkembang selama ini (lihat Tabel 1) “menangkap” berbagai makna dari fenomena whistleblowing yang dapat dibagi menjadi dua kategori yaitu definisi dalam arti luas dan definisi restriktif.
Penetapan apakah akan menerapkan definisi dalam arti luas atau restriktif sangat penting karena dapat mempengaruhi penilaian mengenai kriteria – kriteria kejadian yang perlu dipenuhi untuk dapat dikategorikan sebagai whistleblowing. Dari sisi praktis, penggunaan definisi restriktif (luas) akan mengurangi (meningkatkan) jumlah kasus yang berkategori whistleblowing dan, dengan demikian, mengurangi (meningkatkan) jumlah kasus whistleblowing yang perlu ditindaklanjuti oleh organisasi.
Berikut beberapa definisi whistleblowing:
- Pengungkapan oleh anggota organisasi (termasuk mantan anggota) akan perbuatan melawan hukum, tidak bermoral dan perbuatan yang dilakukan tanpa kewenangan yang sah yang terjadi dalam kendali organisasi dimana dia bekerja kepada seseorang atau organisasi yang mampu menindaknya (Near & Miceli, 1985)
- Whistleblower membunyikan tanda bahaya di organisasi dimana dia bekerja dengan tujuan untuk menyoroti perbuatan pengabaian atau penyalahgunaan yang mengancam kepentingan publik (Bok, 1980)
- Seorang whistleblower adalah pegawai atau pejabat di suatu institusi, berorientasi laba maupun nir-laba, swasta maupun publik, yang menganggap bahwa dia telah diperintah untuk melakukan suatu perbuatan atau dia telah mendapat pengetahuan bahwa institusi terlibat dalam aktivtas yang (a) dianggap menyebabkan kerugian yang tidak perlu kepada pihak ketiga, (b) pelanggaran terhadap hak asasi manusia atau (c) bertentangan dengan tujuan institusi tersebut dan menyampaikan informasi mengenai fakta tersebut kepada publik (Bowie, 1982
- Perbuatan pengungkapan secara sengaja dan bukan sebagai pelaksanaan kewajiban yang dipublikasikan dan dilakukan oleh seseorang yang mempunya akses yang istimewa terhadap data dan informasi organisasi mengenai perbuatan melawan hukum serius (tidak remeh) atau pelanggaran, baik yang actual (nyata terjadi), masih dugaan maupun sebagai antisipasi yang mungkin terjadi yang berdampak terhadap organisasi dan dalam kendali organisasi, disampaikan kepada entitas eksternal yang berpotensi untuk menyelesaikan pelanggaran tersebut (Jubb, 1999).
- Whistleblowing adalah penyiaran informasi non-publik secara sukarela, sebagai protes secara moral, oleh anggota organisasi yang masih aktif maupun telah berstatus mantan pegawai, diluar saluran komunikasi normal kepada suatu pihak (audien) yang tepat mengenai perbuatan melanggar hukum atau moral yang terjadi di organisasi yang bertentangan dengan kepentingan publik secara signifikan (Boatright, 2000).
- Definisi whistleblowing mencakup kondisi sebagai berikut: (1) seseorang yang mempunyai status istimewa di dalam organisasi yang memperkenankan ia mengetahui informasi rahasia atau pribadi mengenai suatu kegiatan yang dilakukan seseorang di dalam organisasi; (2) ia melaporkan kegiatan yang dipandangnya sebagai perbuatan melawan hukum, tidak bermoral atau bertentangan dengan nilai-nilai dasar atau tujuan organisasi, (3) tidak disalurkan melalui saluran pelaporan namun disalurkan kepada pihak yang mau dan mampu menghentikan atau mencegah pelanggaran tersebut secara langsung maupun tidak langsung, (4) pelanggaran tersebut bersifat serius dan substantif, (5) berdampak terhadap kepentingan publik walaupun tidak terjadi seketika dan secara langsung (Brenkert, 2010).
- Whistleblowing terjadi ketika seorang pegawai atau mantan pegawai menyampaikan informasi mengenai masalah moral yang signifikan kepada seseorang yang mempunyai jabatan (dan kewenangan) untuk mengatasi permasalahan tersebut, melakukannya diluar saluran formal organisasional atau melawan tekanan yang kuat (Marthin, 1996 dalam Nan, 2011).
- Orang yang tidak dapat lebih lama lagi mentolerir aktivitas melawan hukum, maladministrasi atau perbuatan yang membahayakan manusia, lingkungan dan ekonomi, dan kemudian mengungkapkan penyalahgunaan tersebut di dalam maupun di luar perusahaan, organisasi atau birokrasinya (Strack, 2011).
Definisi whistleblowing yang dikemukakan oleh Near & Miceli (1985) telah menjadi definisi yang diadopsi secara luas dalam penelitian empiris (King, 1997; Tavakoli, et al., 2003; Brennan, 2007, Pricewaterhouse Coopers, 2011). Sebagaimana disajikan dalam tabel tersebut, definisi dalam arti sempit (restriktif) mencerminkan pandangan dan penekanan pada berbagai aspek dalam proses maupun hasil dan dampak dari whistleblowing.
Karakteristik pembeda berbagai definisi tersebut mencakup: aspek kesukarelaan, motif dan relevansinya dengan kepentingan publik (Bok, 1980) serta aspek keterlibatan whistleblower dalam pelanggaran (Bowie, 1982). Definisi whistleblowing juga terkait dengan dimensi mora yaitu whistleblowing sebagai bentuk protes secara moral (Boatright, 2000) dan whistleblower sebagai seseorang yang tidak lagi dapat mentolerir pelanggaran yang terjadi (Strack, 2011).
Aspek lainnya antara lain terkait dengan tindakan balasan (retaliasi). Terdapat pendapat bahwa pegawai yang mengungkapkan informasi dapat dikategorikan sebagai whistleblower hanya jika ia mendapat retaliasi (Alford, 2007). Tanpa adanya retaliasi, ia hanyalah seorang pegawai yang berupaya melindungi kepentingan organisasi berdasarkan tugas dan tanggung jawab yang tercantum dalam uraian jabatannya.
Adanya definisi dalam arti luas dan definisi restriktif menimbulkan permasalahan mengenai kriteria whistleblowing bagaimana yang dapat disebut sebagai perbuatan whistleblowing dan kriteria apa yang menentukan siapa yang dapat disebut sebagai whistleblower yang sejati. Sebagaimana disajikan dalam Tabel 1, whistleblower bukan hanya berstatus anggota atau mantan anggota namun harus seseorang yang mempunyai akses terhadap data. Obyek whistleblowing juga tidak hanya sekedar pelanggaran namun juga perlu harus pelanggaran yang serius dan mengancam kepentingan publik. Demikian juga dengan aspek penerima informasi whistleblowing, terdapat pendapat bahwa status whistleblower hanya dapat disematkan kepada mereka yang mengungkapkan informasi ke publik. Isu-isu terkait definisi ini dibahas lebih dalam dalam uraian mengenai elemen – elemen perilaku whistleblowing.
